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Pour une réforme alternative du financement d'une protection sociale rénovée

 

La crise financière internationale de 2008, la récession de 2009 et la crise des endettements publics de 2011 s’inscrivent dans une véritable crise systémique du capitalisme mondialisé. Il s’agit d’une crise de suraccumulation du capital, historique depuis la longue phase de difficultés des années 30.

Les remèdes appliqués sont pires que le mal. Corrélées à l’explosion de la financiarisation de l’économie et de brutaux effondrements boursiers, les cures d’austérité mises en œuvre se traduisent par une nouvelle remontée du chômage, de la précarité, une baisse de pouvoir d’achat des salaires, de nouvelles attaques contre la protection sociale et les services publics. Le financement du système de protection sociale est fragilisé, d’un côté par l’explosion des prélèvements financiers pour le capital, de l’autre par les tentatives de réduction des prélèvements publics et sociaux.

Pour une issue de progrès à cette crise systémique, des réformes du financement d’une protection sociale rénovée sont incontournables. Celle-ci appelle une nouvelle logique économique, une mise en cause de la financiarisation de l’économie. Des pistes de recherche appellent notamment une cotisation nouvelle sur les revenus financiers des entreprises et des banques afin de décourager la fuite vers la croissance financière et d’inciter à une réorientation des fonds pour un nouveau type de croissance centrée sur le développement des ressources humaines

I. Explosion du déséquilibre financier de la sécurité sociale en lien avec la crise systémique

En France, la Sécurité sociale connaît un nouveau déséquilibre financier historique en 2009 puis en 2010. Le déficit du régime général de la Sécurité sociale se monte à 23,9 milliards d’euros en 2010, malgré une certaine reprise de la croissance qui ralentit l’ampleur des déficits. Et à près de 30 milliards en incluant le déficit du Fonds de solidarité vieillesse (4,3 milliards).

  1. Les causes profondes de l’envolée du déficit dans la crise

Une chute historique de la masse salariale.

L’explosion des déficits sociaux s’explique par le ralentissement de la masse salariale du secteur privé. Celle-ci est passée de + 3,6 % à -1,4 % en 2009. Une dégradation qui se prolonge en 2010 et 2011 du fait des destructions d'emplois et de la précarité. Cette année-là, le salaire de base s’est élevé à seulement +1,8%, soit 0,3% hors inflation. La plus faible hausse depuis 10 ans. Or un point de masse salariale en moins représente 2 milliards d'euros de recettes perdues pour le régime général des travailleurs salariés.

Une remontée du chômage et de la précarité.

Avec 800 000 chômeurs supplémentaires dans l’année 2009, la forte remontée du chômage qui ne s’est pas significativement résorbée depuis est un autre facteur explicatif. Le taux de chômage en France atteint désormais près de 10% de la population active en août 2011. Une remontée qui pèse sur les recettes de la sécurité sociale puisque 100 000 chômeurs de plus, c’est 2,5 milliards en moins de cotisations sociales versées.

La financiarisation de l’économie.

En limitant la croissance réelle, la financiarisation de l’économie plombe les ressources de la protection sociale. En favorisant le développement des prélèvements financiers (dividendes et frais financiers) sur l’économie réelle au détriment de la croissance de l’investissement et de l’emploi, les politiques économiques ultralibérales pèsent sur la capacité de développement de l’activité et contribuent à la réduction des prélèvements sociaux. Ainsi 1% de croissance du PIB en moins, comme cela se profile pour 2011, c’est 1,94 milliards de cotisations sociales perdues pour le régime général.

L’introduction de la capitalisation participe de cette distorsion ; elle ne complète pas et ne sauve pas la retraite par répartition, au contraire elle compromet son financement. En 2008-2009, la chute des cours de bourse a fait baisser les pensions de 23% dans les pays où ce système de retraite par capitalisation prédomine soit de quelque 5 400 milliards USD au total dans les pays de l’OCDE.

En 2009, la chute du PIB a atteint 2,6%. En 2010, la reprise est restée modeste et précaire : +1,4%. Cette année-là, le déficit public et social a dépassé 8% du PIB et la dette publique plus de 84% du PIB. Le déficit historique de la Sécurité sociale ne s'explique pas par un excès de dépenses sociales mais par un manque à gagner considérable du côté des recettes assises sur une masse salariale globale en stagnation. Les plans de réduction des dépenses sociales en particulier les retraites et l’assurance maladie, qui sont à l’œuvre en France et dans l’Union européenne, tendent à exercer un effet dépressif sur l’économie. La protection sociale souffre d’un déficit de financement structurel. La politique de réduction des charges salariales et des prélèvements publics et sociaux, en liaison avec la financiarisation de l’économie et l’ascension des prélèvements financiers, a contribué à l’aggravation de la crise systémique et du déséquilibre financier historique de la Sécurité sociale.

2. Une dette sociale en forte hausse

A la fin du premier trimestre 2011, la dette publique de Maastricht (dette brute) s’établit à 1 646,1 Md€, en augmentation de 54,9 Md€ par rapport au trimestre précédent. Exprimée en pourcentage du PIB, elle en représente 84,5 %, en augmentation de 2,2 points par rapport au trimestre précédent. La dette publique nette progresse plus modérément (+26,2 Md€), sous l’effet d’une hausse de l’endettement de l’État et des administrations de Sécurité sociale…

La contribution de l’État à la dette augmente de 41,5 Md€ au premier trimestre ; il s’agit pour l’essentiel de sa dette négociable à long terme (+39,8 Md€). La contribution des administrations de Sécurité sociale progresse de +20,6 Md€ sous l’effet de la progression de l’endettement de la CADES (+24,1 Md€) et de l’Unedic (+2,9 Md€), même si l’ACOSS se désendette de 18,7 Md€ dont 6,0 Md€ contractés auprès d’agents privés.

Le déficit de la protection sociale n’est cependant rien comparativement aux comptes de l’Etat. Le déficit budgétaire de l’Etat a explosé sous l'effet des divers plans dits de sauvetage des banques et du système capitaliste et du ralentissement des recettes fiscales en lien avec la crise économique creusée par les politiques d’austérité. Il s’élèverait à 148,8 milliards en 2010 soit 7,8% du PIB.

  • Le poids des exonérations massives de « charges »  patronales :

Elles constituent une perte de ressources pour la Sécurité sociale et un transfert de charge sur le budget de l’Etat. C’est un dégagement de la cotisation des entreprises vers l’impôt des ménages. Ces exonérations ne sont jamais compensées complètement et toujours avec retard. Ce sont les Fonds publics, c'est-à-dire les impôts, qui assurent les compensations à la Sécurité sociale. Ces exonérations sont d’une efficacité plus que limitée par rapport à l’emploi (cf. Cour des Comptes 2010). En outre, ces réductions de charges concernant principalement les bas salaires, elles encouragent les entreprises à multiplier ces bas salaires : on a pu parler alors de « trappe à bas salaires ». Elles contribuent ainsi à la baisse du pouvoir d’achat, à la précarisation et renforcent la baisse tendancielle du rapport salaire / PIB. Elles tendent à limiter encore plus les rentrées de cotisations qui sont fonction des salaires versés. On compte en 2010, 23,9 milliards d’allègements généraux de cotisations sociales et 6,3 milliards d’euros d’allégements pour mesures ciblées (emplois aidés) dont la moitié n’est pas compensée (cf. CCSS, 2010), auxquelles s’ajoutent 44,8 milliards au titre des exemptions d’assiette (cf. Cour des comptes, 2011). Soit un total de 75 milliards d’exonérations de « charges patronales ».

Par ailleurs les exonérations de charges sociales accordées à certains revenus d'activité, en particulier les stock-options et les attributions d'actions gratuites entraînent des pertes de recettes estimées à trois milliards par la Cour des Comptes. Celle-ci appelle à rechercher une assiette plus large notamment pour la part patronale des cotisations sociales en résorbant ces « niches sociales" identifiées.

  • Dettes de l’Etat et dettes patronales à la Sécurité sociale:

Les dettes de l’Etat sont pour l’essentiel des exonérations de charges patronales sans compensation. Par ailleurs en laissant courir ses dettes, le gouvernement tente de régler les problèmes de sa propre trésorerie et maintient le système de protection sociale sous pression en laissant perdurer le déficit. Si le gouvernement a soldé une partie de sa dette à l’égard de la sécurité sociale en 2009 (3,5 milliards d’euros sur 7,4), en 2010, celle-ci restait tout de même de l’ordre de 2,5 milliards d’euros. Et cela sans compter les pertes sèches de recettes consécutives aux dettes patronales irrécouvrables avoisinant les 2 milliards d’euros. Le manque à gagner lié à l’intéressement, à la participation, à l’épargne retraite, aux stock-options, aux primes qui échappent aux prélèvements sociaux est considérable, comme le sont les dettes patronales et les transferts de compensation mis à la charge du régime général.

II. Enjeux d’une réforme alternative du financement d’une protection sociale rénovée : une nouvelle logique économique

Nous refusons le postulat libéral qui présente le financement de la protection sociale comme une charge pesant sur la compétitivité des entreprises et sur l’emploi. Au contraire, nous considérons qu’il pourrait contribuer à un nouveau type de développement, centré sur la promotion des salaires, de l’emploi, du développement des ressources humaines. Une protection sociale rénovée tendrait à redynamiser l’économie pour répondre aux problèmes d’aujourd’hui. Cela exigerait une refonte profonde de son financement. Le principe du système de Sécurité sociale conçu à la Libération en 1945 doit être défendu et renouvelé. En effet, les cotisations sociales, fonction des salaires versés, sont liées à l’entreprise, lieu où les salariés créent les richesses. Les ressources de la sécurité sociale sont ainsi prélevées sur la valeur ajoutée créée, ce qui permet de dégager des ressources en dynamique. Tandis que les autres méthodes (fiscalisation, cotisation individuelle, …) éloignent la protection sociale de la création de richesses réelles en organisant un transfert du financement sur les budgets des ménages, afin de soutenir plus directement la rentabilité financière privée immédiate des entreprises. Cela conduit à des pressions sur les revenus salariaux via des cotisations individuelles, des restes-à-charge et des impôts supplémentaires, ce qui contribue à la récession ou la stagnation et à la chute de l’emploi. La protection sociale voit ainsi exploser ses déficits, en liaison avec la réduction de la part des salaires dans la Valeur ajoutée et de la masse salariale.

  1. Sortir de la financiarisation de la gestion des entreprises qui mine l’emploi et la croissance réelle et compromet le financement de la protection sociale

Une part considérable des fonds des entreprises et de leurs profits est orientée vers les profits financiers immédiatement rentables et non vers leur activité de production elle-même. Ces profits financiers ne contribuent pas globalement à la création d’emplois et au contraire se développent contre l’emploi, les investissements productifs et la croissance réelle, ce qui mine le financement de la protection sociale.

La part des revenus financiers dans les ressources propres des Sociétés non Financières est passée de 24% en 1998 à 47,3% en 2010. Cela exprime l’impact de l’inflation financière qui s’est développée au milieu des années 2000 et la recherche de profit rapide pour servir notamment les dividendes des actionnaires. Tandis que la part des salaires dans la valeur ajoutée, au contraire, tend à régresser. Elle aurait perdu entre 8 et 10 points depuis 1983 et reste en 2010 à 60,5% de la VA, en liaison avec les pressions sur les salaires aggravées à partir de 2007.

  1. Des débats pour un autre financement en dynamique de la protection sociale

Le débat pour développer le financement de la protection sociale devrait impérativement être mené. Il s’agirait de démontrer qu’une dynamique du financement visant à développer la protection sociale est possible et nécessaire. A droite et même au PS, on propose le développement de la CSG (fiscalisation). Pour notre part nous défendons au contraire le principe des cotisations. Mais la question d’une réforme pour un développement de leur assiette se pose. 

1) Le débat CSG ou cotisations :

La défense et la promotion du principe des cotisations sociales s’appuient sur le fait qu’il s’agirait d’un financement lié à l’entreprise, lieu où les salariés créent les richesses. Les cotisations sociales sont fonction des salaires versés dans l’entreprise. Elles constituent, en réalité un prélèvement sur la valeur ajoutée créée par les salariés, non directement affecté au profit. Les salariés cotisent en fonction de leur capacité contributive et peuvent recevoir des prestations et des soins en fonction de leurs besoins. Les cotisations servent ainsi à financer des prestations qui permettent de développer leur capacité contributive. Les cotisations sont donc enracinées au lieu de la croissance et de la création de richesses réelles, ce qui donne les moyens de financer la protection sociale et constitue une source de dynamique économique. Nous considérons que le financement par les cotisations constitue une réponse socialisée, solidaire et efficace aux besoins sociaux nouveaux. Nous défendons le choix d’un nouveau partage des richesses produites pour développer les salaires et les fonds sociaux. Cela contribuerait à une action à la racine sur la façon de produire les richesses en accroissant la part de salaires et des fonds sociaux, afin de dynamiser la création de richesses nouvelles.

Une critique de la fiscalisation de la protection sociale (CSG, CRDS) : A droite mais aussi au PS, on cherche à accélérer le processus de fiscalisation croissante de la protection sociale, notamment en France. Les partisans de la CSG prétendent que celle-ci serait plus juste et ferait participer tous les revenus. En réalité la CSG ne repose que sur les ménages (pour 88% sur les salariés et les retraités), les revenus financiers des ménages ne contribuent que pour 11%. Sous prétexte de moins taxer le travail, on tend en fait à organiser la réduction des « charges » sociales notamment patronales, à institutionnaliser la réduction du coût du travail et de la part des salaires dans la valeur ajoutée. En même temps, cette fiscalisation conduit à l’abaissement des gestions dites paritaires, ainsi qu’à une étatisation qui limite les dépenses sociales afin de servir plus directement les exigences de rentabilité financière immédiate. Loin d’être plus juste, la CSG ne repose qu’en aval sur les revenus des ménages, et n’est pas articulée au lieu de la production des richesses, elle reste donc limitée. Le principe « à recettes limitées, dépenses limitées » constitue un moyen de pression pour réduire les dépenses sociales. La CSG constitue une réponse détachée de l’entreprise, un impôt décidé par l’État.

Certaines propositions, à droite notamment, avancent le principe d’une TVA sociale mais celle-ci exercerait des effets récessifs sur le pouvoir d’achat des ménages comme sur la croissance et l’emploi. D’autres propositions, y compris au PS viseraient à fusionner l’impôt sur le revenu et la CSG (en rendant cette dernière progressive) en avançant que cela serait moins injuste que la TVA « sociale ». Mais elles se fondent aussi sur l’idée que le financement de la protection sociale devrait peser d’avantage sur les ménages afin d’accélérer le désengagement des entreprises, en considérant que les prélèvements sociaux seraient néfastes à leur compétitivité. Nous montrons, au contraire que le relèvement de la part des salaires dans la valeur ajoutée pourrait tendre à un nouveau type de croissance réelle et participerait à un financement dynamique de la protection sociale.

Il faut oser rompre avec les dogmes de la théorie économique néoclassique qui présentent le financement de la protection sociale comme un handicap pour l’économie. En effet les cotisations sociales, sont considérées dans cette conception comme un obstacle pour l’emploi, dans la mesure où elles seraient sensées élever de façon excessive le coût du travail. Cette théorie avance aussi que le financement de la protection sociale, à partir des cotisations sociales, constituerait un frein à la croissance et à la compétitivité des entreprises.

Au contraire, nous considérons que le financement de la protection sociale, notamment les cotisations sociales, constitue un facteur de développement des ressources humaines, un moteur pour la progression de la productivité du travail, un autre type de croissance. Il s’agirait de rompre réellement avec le type de politique économique et de gestion des entreprises actuel, qui en réduisant la part des salaires dans la valeur ajoutée et en faisant exploser le chômage, compromet les rentrées de cotisations. De même il importe de rompre avec les exonérations exponentielles de cotisations patronales sur les « bas salaires » (30 milliards d’euros par an) ; celles- ci privent la Sécurité sociale de ressources et tendent à tirer tous les salaires vers le bas.

2) Le débat sur une réforme de l’assiette des cotisations patronales doit être mené.

Les limites de l’assiette actuelle des cotisations patronales peuvent être reliées au type de politique économique et de gestion des entreprises. Ainsi, les entreprises de main d’œuvre (BTP, métallurgie, etc.), les entreprises qui ont un rapport masse salariale/valeur ajoutée élevé, qui embauchent, accroissent les emplois et les salaires, ont un rapport charges sociales / VA beaucoup plus élevé. Inversement, les sociétés financières et les entreprises qui licencient, réduisent la part des salaires dans la valeur ajoutée, qui jouent les placements financiers contre la croissance réelle et l’emploi, ont un rapport charges sociales / VA beaucoup plus bas. Il y a donc des effets pervers par rapport à l’emploi et à la promotion des salariés. Ce système avantage les entreprises capitalistiques et les sociétés financières, au détriment des industries de main d’œuvre et de la création des emplois correctement rémunérés. Nous proposons de corréler les nouvelles rentrées de cotisations patronales, avec le relèvement de la part des salaires dans la valeur ajoutée produite (développement de l’emploi, des salaires, de la formation, de la qualification des salariés). Il s’agirait de solidariser les entreprises face au développement de l’emploi, des salaires, pour l’enclenchement d’un nouveau type de croissance centré sur le développement des ressources humaines (emploi, salaire, formation, etc.). Cela conduira à mettre en cause le type de croissance et de gestion des entreprises, notamment les critères de gestion visant la rentabilité financière contre le développement des ressources humaines. Il ne s’agirait pas d’une nouvelle forme d’exonération arguant que l’emploi dépendrait de l’abaissement des cotisations patronales. L’objectif est d’accroître la masse et le taux des cotisations patronales, à partir notamment du relèvement de la part des salaires. Le principe envisagé pourrait être le suivant : on garde l’assiette salaire mais on corrige ses limites actuelles. L’objectif serait de viser de nouvelles rentrées de cotisations articulées au développement de l’emploi, des salaires et de la croissance réelle. Ainsi on inciterait à la croissance du rapport masse salariale / valeur ajoutée, c’est-à-dire de la part des salaires dans la valeur ajoutée produite. On viserait ainsi à dissuader la course à la croissance financière, aux économies massives sur l’emploi et les salaires. Les entreprises qui, en liaison avec l’intervention des salariés dans les gestions, relèvent la part de la masse salariale dans la valeur ajoutée (emploi, salaires, formation, promotion des salariés, fonds sociaux) seraient assujetties à un taux de cotisation relativement abaissé, mais l’accroissement des salaires, de l’emploi, de la croissance, permettrait une masse de cotisations accrue.

3) Un autre débat : assiette VA ou assiette salaires ?

Certains proposent le remplacement de l’assiette salaire par une assiette VA. Cependant, une assiette VA serait beaucoup moins fiable qu’une assiette salaire, beaucoup plus fluctuante et facilement fraudable. En outre, une assiette VA ne dit rien des interventions des salariés dans les gestions des entreprises, à la racine de la production des richesses, pour un accroissement de la part des salaires dans la VA, le développement des fonds pour la protection sociale, la formation. Se pose aussi la question des toutes petites entreprises, des artisans... Il s’agirait de les aider autrement que par l’incitation à réduire les salaires et les dites charges sociales. Cela pose la question d’une nouvelle fiscalité, d’un nouveau crédit à taux abaissé.

4) Des propositions immédiates: une nouvelle cotisation sur les revenus financiers des entreprises et des institutions financières

Il serait nécessaire de sortir des effets pervers des réformes passées ou projetées. Celles-ci font exploser les inégalités sociales et renforcent la crise d’efficacité du système. Face à l’urgence, nous proposons une nouvelle cotisation sur les revenus financiers des entreprises, ceux-ci ne sont pas soumis aux contributions sociales et se développent contre l’emploi et la croissance réelle.

Il existe en 2010, selon nos calculs effectués à partir de la publication des Comptes de la Nation, 317,9 milliards d’euros de revenus financiers des entreprises et des banques. 218,4 milliards d’euros au titre des produits financiers des sociétés non financières (dividendes reçus + intérêts perçus, inclus les revenus des investissements directs étrangers). Et 99,5 milliards d’euros de revenus financiers des sociétés financières (dividendes reçus + solde des intérêts versés/perçus).

Ainsi sur une base de revenus financiers de 317,9 milliards d’euros en 2010, on pourrait dégager, en les soumettant aux taux actuels de la cotisation patronale:

  • 41,645 milliards pour la maladie (13,1%)

  • 26,386 milliards pour la retraite (8,3%)

  • 17,167 milliards pour la famille (5,4%)

Ceci permettrait de compenser dans l’immédiat le déficit de la Sécurité sociale et de mener une politique sociale active visant à répondre aux nouveaux besoins sociaux. Cela contribuerait dans le même temps à réorienter l’activité économique vers la production de richesses réelles au lieu d’alimenter la spéculation. L’objectif serait de participer au financement de la solidarité en incitant à une autre utilisation de l’argent pour viser un nouveau type de croissance réelle. Le développement des ressources humaines constituerait le moteur de ce nouveau type de développement économique et social. Celui-ci à son tour permettrait de dégager des moyens pour financer une nouvelle Sécurité sociale, elle-même articulée avec la sécurisation de l’emploi et de la formation. Dans le prolongement, les exonérations de cotisations patronales qui ne créent pas d’emploi et tendent à tirer tous les salaires vers le bas seraient remises en cause. Pour encourager réellement la création d’emploi en articulation avec la promotion des salariés (formation, qualification, salaire), on pourrait proposer des Fonds régionaux et nationaux pour l’emploi et la formation. Il s’agirait de changer les rapports entre les banques et les entreprises afin de favoriser un nouveau crédit avec des taux d’intérêt abaissés sélectivement pour les investissements productifs des entreprises centrés prioritairement sur le développement des emplois, des salaires et de la formation.

Conclusion

La construction d’un nouveau système social, en France et dans l’Union européenne, avec une Sécurité sociale rénovée, en lien aussi avec une sécurisation de l’emploi, de la formation, du revenu, pourrait ouvrir une issue de progrès à la crise systémique en cours. Pour répondre aux nouveaux besoins sociaux, liés notamment à la démographie, à l’emploi, à la santé, de nouveaux financements mutualisés seraient indispensables. Il s’agirait de sortir de la crise du financement de la protection sociale, enracinée dans la crise économique et liée aux politiques économiques et sociales comme aux gestions d’entreprise.